菲律賓為何失敗 日本緣何成功
楊洋 張庭賓
正確的方向加上良好的願望，未必會得到美好的結果。
“土地流轉”這個2013年的重要變革突破口，已被剛剛發生在河南中牟的一件悲劇蒙上一層陰影。在土地承包沒達成書面協議的情況下，河南中牟縣西春崗村村民宋合義為保護自己承包的土地，被開發商鏟車碾死。肇事者乃河南孰億國際農業科技公司，它開發的所謂農業科技項目，佔地約1000多畝，以土地流轉的方式獲得，強迫農民以每畝800元的驚人廉價轉讓。某調查記者在當地看到，其中約有200畝的土地上已建有房屋等設施，還開設了對外營業的餐廳。
這一悲劇的發生，首先是因為違反了土地流轉規則中的兩個底線原則：1，不得強迫農民轉讓；2，不得改變土地性質。然而，更深層次的提問是，在土地流轉中，如何遏制資本的貪婪和官員的貪腐，若兩者狼狽為奸，難免對農民利益肆無忌憚地剝奪，甚至發生如此草菅人命的慘劇。
該事件再次提醒政府，儘管農業現代化、集約化經營是正確方向，並不天然地意味著現實操作都是合理的，結果必然是理想的。世界各國的經驗表明，放任自流的土地流轉必然導致嚴重的社會問題；成功的土地流轉，必須有明確的實施主體、嚴謹的操作紀律乃至嚴肅的法律保障。
從土地流轉的具體實施主體而言，主要有三種：一是農戶之間的直接流轉；二是農戶把土地流轉給合作組織或村集體；三是農戶或村集體把土地流轉給外部資本。即鼓勵和扶持城市資本下鄉，整合成片經營千家萬戶小農的土地。
當前，引起較大爭議的是第三種流轉形式。持異議者認為這裡潛伏著巨大的風險：1，城市資本擁有者下鄉圈地，在急功近利之下，更可能為搞房地產和別墅旅遊業；即使是搞農業，也多將糧食改為經濟作物，這對國家糧食安全不利；2，地方官員收受大資本的賄賂，利用政府權力逼迫小農以極為廉價的價格轉讓土地，激化官民矛盾；3，農民大規模離開土地且使用權喪失後，一旦出現城市就業危機，可能出現千萬農民工失業和無法返回家園局面，造成嚴重的社會問題。
菲律賓就是吞下了放任城市資本兼併小農經濟的苦果。菲律賓在60年代曾被輿論稱為“亞洲典範”，其現代化水平僅次於日本。但從60年代中期開始，菲律賓的經濟開始衰退、社會動盪和政局不穩。其中關鍵原因之一就是農業和農村現代化道路的失敗。
菲律賓的土地改革主要依靠資本的力量改造小農經濟，西方農業跨國公司和本國資本家控制了菲律賓的土地交易、農村金融保險、農產品加工、流通、倉儲和銷售等產業鏈環節以及技術服務和基礎設施等領域。農民被迫失去土地轉為資本家的“農業工人”。隨著農業技術進步，勞動力需求逐漸下降，大量的失地和失業農民湧進了城市。而城市提供不了這麼多的崗位，許多進城的“農民工”的失業問題轉化成社會問題。進而快速轉變成了政治問題。最後導致菲律賓社會出現嚴重兩極分化和衝突，政治出現嚴重腐敗和對抗，經濟完全受制於國外。拉美國家，如巴西、阿根廷也為大資本兼併土地付出沉重代價。專家把包括貧困化在內諸如以經濟危機、政權更迭和社會失範為特徵的整體性危機概括為“拉美現象”，拉美土地改革嚴重後果需引以為鑑。
巴西、阿根廷的土地壟斷性佔有都始於殖民地時期。兩國在獨立革命後，殖民地時期的大莊園制被繼承下來，高度集中的土地佔有製延續至今，當前巴西的土地集中率居世界第二。兩國在農村政策上長期向大地主傾斜，廣大農民的發展受到限制。與此同時，政府實施重工輕農政策，加上農業機械化對勞動力的“擠出”效應，大量農民被迫湧入城市成為邊緣化的城市群體。而隨著大量農民流入城市，土地的集中程度進一步加劇。
這就導致了嚴重的貧困化問題。主要表現有三：1，貧困人口眾多：巴西2005年全國貧困人口占總人口的22.7%，阿根廷2002年全國有57%的人生活在貧困線以下；2，貧富差距懸殊：巴西2004年佔就業人數10%高薪階層的月平均收入是佔約50%的低薪階層月平均收入的15倍，阿根廷2005年最富有階層與最貧窮階層的收入比為31∶1； 3，城市貧民窟問題嚴重：巴西2000年全國有3905個貧民窟，如里約熱內盧市600多萬人，其中有100多萬人住在貧民窟裡。無地農民流入城市，難以謀生，導致社會治安混亂，引起社會動盪。
與菲律賓、拉美相反，日本和韓國土地改革獲得了成功，避免了嚴重社會分化和社會動蕩的問題，他們走的是“有組織的現代小農”道路。日本式的土地流轉雖然放寬土地所有權流轉限制，提倡土地轉讓和相對集中。尤其是1962年《農業草本法》修正案允許離開村莊的農民將其土地委託給“小規模的農業合作社”代耕。但有兩個明確規定：一是股份公司不得購買農地；二是這些小規模的合作社也必須像自耕農家庭農場那樣進行農業生產。 “股份公司不得購買農地限制了資本兼併農地；而“小規模的合作社（或成立公司）必須像自耕農生產”保證了糧食種植規模，而不去種植其他經濟作物。
此後，日本再鼓勵農地所有權和使用權（經營權）的分離。 1980年，日本政府頒布了《農地利用增進法》，其主要內容是：以土地租佃為中心，促進土地經營權流動；以地域為單位，促進農地的集中聯片經營和共同基礎設施的建設；以農協為主，幫助“核心農戶”和生產合作組織妥善經營農戶出租和委託作業的耕地；政府資助合作農業組織，使這些組織有能力購買大型農用機械，實現規模經營。
所以，“日本模式”就是扶持小農組織——建立以金融合作為核心的綜合農業協會，變傳統小農為“有組織的現代小農”，由“有組織的現代小農”主導了農業和農村現代化，農業協會也保護了農民的利益。在農業和農村現代化的過程中，農地轉移只許在農民之間進行；農村勞動力轉移更是自願的，進城的農民和城市居民都同等享受國民待遇；農民收入和城市居民收入是基本相當的。
韓國和我國台灣以日本為師，也是限制大資本下鄉，也是“組織化的現代小農”主導農業現代化。在基本實現了在農業和農村現代化後，才有限制地准許資本的下鄉。韓國和我國台灣地區的農業現代化也很成功。
以史為鑑，中國需要深刻吸取菲律賓、巴西和阿根廷的教訓；深入學習日本、韓國等地的經驗，土地流轉的主體，應該是“種糧大戶”和“農村合作社”，而不是放任城市資本乃至外資肆意兼併土地。這才能從源頭保護農民的合法利益，避免嚴重的貧富分化和大規模的城市盲流；從根本上避免基層官員的權力尋租和官民矛盾的激化；進而實現農業現代化、工業化和城鎮化的良性循環。
（張庭賓為中華元智庫創辦人，楊洋為中華元智庫資深研究員，聯繫郵箱ztb6666@sina.com）
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